OPINIÓN CONSULTOR TRIBUTARIO/ CARLOS LOAIZA
La OCDE: Una oportunidad para Uruguay y para el Mercosur
Por Carlos Loaiza
La organización representa cerca del 80% del PIB y del 70% del comercio mundiales
En abril pasado el ministro de Economía, Nicolás Dujovne, presentó en París el "Plan de Acción Argentina & OCDE 2016-2017", un serio reflejo del decidido propósito del gobierno de Mauricio Macri de que la Argentina ingrese a esta organización como miembro.
Uruguay supo conocer el peor rostro de la organización en abril del 2009, cuando ésta lo incluyó en la lista negra de naciones que no adherían a su estándar de intercambio de información con fines tributarios. Sin perjuicio de ello, desde ese mismo momento hemos sostenido que el ingreso a la OCDE era una excelente idea para Uruguay,[1] como lo es para la Argentina y todos los demás países que se lo están proponiendo, y así lo acabamos de reiterar en un trabajo académico impulsado por Pharos, el Think Tank de la Academia Nacional de Economía del Uruguay, de reciente publicación.[2]
¿Por qué? Pues porque la OCDE representa hoy cerca del 80% del PIB y del 70% del comercio mundiales, y ha emergido como la herramienta técnica de la que se vale el G20 para legitimar el diseño de la arquitectura política, económica y social en aspectos clave. De hecho, la OCDE ya advertido en dos estudios multidimensionales cuáles son los aspectos esenciales a reformar en el Uruguay, coincidentes con lo que la mayor parte de los analistas identifican como obstáculos para un desarrollo sostenible (educación, infraestructura, buen gobierno de empresas públicas, entre otras.
Aunque la OCDE tiene algo todavía más importante que la representatividad y potencia técnica: su método eficaz para hacer que las cosas sucedan (enforceability), basado en la transparencia estadística, comparación (benchmarking) y permanente presión de los pares (peer pressure). Esto fue esencial en las profundas reformas que realizó Chile en su proceso de incorporación, y en el giro de Uruguay en el ámbito tributario, que los argentinos bien conocen.
En nuestra investigación para Pharos se evidenció que la OCDE trae otras ventajas cuantificables para sus miembros:[3] aquellos países que ingresaron últimamente, o están avanzados en ello, han reducido sus barreras operativas a la productividad en cerca de un 15% y las barreras institucionales en un 10%, mientras que países comparables que no iniciaron el proceso, como la Argentina, redujeron sus barreras en tan solo un 6% en promedio, particularmente por la debilidad institucional. Además, según el resultado de la investigación, ingresar a la OCDE hace más atractivo al país para captar inversión y mejora la calificación internacional de la deuda pública.
Claro que querer entrar en la OCDE no es lo mismo que lograrlo. Se ingresa siempre por invitación, luego de un arduo proceso de reformas que suele tomar años. Los únicos miembros latinoamericanos son hoy México y Chile, pero Colombia inició su proceso en 2013 y Costa Rica en 2015. Perú se ha embarcado en una crompometida campaña y, según ha trascendido, Brasil, aunque sumido en una grave crisis política, está procurando aprovechar su actual estatus privilegiado –enhanced engagement–, para seguir un fast-track hacia la membresía.
Parece ser que luego de tantos años, aquella peregrina tesis de no demonizar a una institución que nos imponía mucha presión y aprovechar dicha presión en nuestro favor, que sostuve respecto de Uruguay en 2009 tomando como modelo a Chile, se ha visto confirmada por el creciente interés de muchas democracias liberales de nuestro continente. Este hecho no es trivial, pues pese a que la OCDE no pretende ampliar indefinidamente el club, existe a mi juicio una oportunidad única de presentar una candidatura como región, con la Argentina y el Brasil, consistente con las negociaciones de un Acuerdo Comercial crucial entre MERCOSUR y la UE, para el que según se supo, existe voluntad política. La región supone un significant player atractivo para la OCDE en su intento de aumentar representatividad, y es para este MERCOSUR desorientado una gran oportunidad de resignificar su sentido y ganar institucionalidad.
Para ser exitosos, habrá antes que nada tomar en cuenta el grado de consenso social que existe en nuestro país. Según la investigación que llevamos a cabo, no existe un rechazo explícito a que Uruguay ingrese a la OCDE por parte de los actores más relevantes de nuestra sociedad, pero existen matices, y mientras los formadores de opinión y políticos lo ven más claridad, empresarios y sindicalistas oponen más reparos. Es esencial comunicar con precisión y profundidad los beneficios de ser parte de la organización.
También habrá que estar muy atento al evidente desafíos que impone la inestabilidad política de Brasil, y la incertidumbre que pesa sobre la propia OCDE, a partir de la nueva política exterior de su principal contribuyente, Estados Unidos. Pero soy de los que creen que individuos y países deben aspirar siempre a la excelencia y medirse con los mejores. Y quienes producimos pensamiento, tenemos el deber de alentarlo y fundamentarlo, aunque parezca ilusorio, como supo hacer un preclaro Ortega y Gasset al proponer, cuando resultaba aún inconcebible, una España más europea.[4]
Uruguay, además, ya ha cumplido muchas de las exigencias de la OCDE en una materia concreta, la más urticante para muchos, las normas de índole tributaria, y no muestra grandes avances en otras de gran importancia como educación y buen gobierno de empresas públicas. Esto lleva a una situación que puede penalizarnos, por haber cumplido con una parte importante de las invectivas de la organización y no por ello estar más cerca de ser miembro pleno, con los beneficios antes señalados. Si bien debe reconocerse que sí se ha existido un acercamiento, particularmente desde que formamos parte de su Centro de Desarrollo, la opinión de expertos es concluyente en el sentido de que ello no es suficiente y que países que se han propuesto seriamente ingresar a la OCDE han debido hacer campañas explícitas en lo interno y externo, como fue el caso de Colombia, Costa Rica, y ahora mismo de Perú, la Argentina y probablemente Brasil. Debemos acercarnos a nuestros vecinos del MERCOSUR y coordinar una estrategia regional, que revitalizaría un MERCOSUR que languidece y generaría un atractivo especial para la OCDE, al presentar una región significativa. De lo contrario, corremos el riesgo de que nuevamente perdamos una gran oportunidad.
Hoja de ruta hacia la OCDE
Por Ignacio Munyo
El camino de ingreso a la OCDE es largo. Más allá de acercamientos, visiones comunes, cooperación, intercambio de información y expresiones de voluntad, es necesario cumplir con una hoja de ruta. El país candidato se tiene que comprometer a avanzar en las áreas en las que se encuentra rezagado con respecto a los estándares mínimos de la OCDE.
En un reciente trabajo que hicimos para Pharos, analizamos las hojas de ruta acordadas por cada uno de los países que ingresaron a la OCDE desde 2010 (Chile, Israel, Letonia, Eslovenia y Estonia), y los que están en proceso para ingresar (Colombia y Costa Rica). Con esta información y la situación actual de nuestro país en las distintas áreas comprendidas por los comités de la OCDE, a continuación esbozo lo que probablemente sucedería en el proceso de ingreso como miembro pleno.
Con el Comité de Asuntos Fiscales ya hicimos los deberes. En materia tributaria estamos más que alineados con lo que exige la OCDE.
Con el Comité de Inversiones no habría mayores inconvenientes. Uruguay cumple con las prácticas recomendadas de no discriminación, seguridad jurídica y apertura a los movimientos internacionales de capitales. Lo mismo sucedería, probablemente, con el Grupo de Trabajo sobre Corrupción en Transacciones de Negocios Internacionales.
El Comité de Mercados Financieros no tendría inconveniente en ponernos el tic. Tal como se exige, tenemos una economía de mercado suficientemente abierta con un sistema financiero sólido y transparente. También lograríamos un rápido tic del Comité de Seguros y Pensiones Privadas que vela por un sistema sólido y por proteger los derechos de sus miembros y beneficiarios.
Nos iría bien con el Comité de Desarrollo Económico. Tenemos una política macroeconómica robusta y un sistema financiero sólido, incluso en casos de shocks económicos. Es muy probable que nos dieran el visto bueno el Comité de Agricultura y el Comité de Pesca que velan por prácticas sustentables.
No creo que tuviésemos inconvenientes con el Comité de Política Científica y Tecnológica que analiza las políticas y buenas prácticas referentes al acceso, uso y gestión de datos para la investigación, así como la voluntad de promover cooperación tecnológica internacional. Tampoco nos traería dolores de cabeza el Comité de Política de Economía Digital, que vela por la protección de los datos personales de los individuos y la cooperación para la ejecución de las leyes de privacidad; ni el Comité de Política del Consumidor, que analiza los iniciativos que fomenten el conocimiento de los derechos y obligaciones de los consumidores.
Con el Comité de Prácticas de Gobierno también aprobaríamos. Tenemos la integridad del sector público requerida: estructura sólida de gobierno, separación de poderes y un sistema judicial creíble. Por más que sean mejorables, tenemos indicadores de desempeño del gobierno. Tendríamos un tirón de orejas en la materia de disciplina fiscal y asignación eficiente de los recursos públicos.
No habría problemas con el Comité de Políticas Regulatorias que busca la coherencia en las instituciones y procesos para asegurar una política sólida de desarrollo. Ídem con el Comité de Política de Desarrollo Territorial, que mira el grado de desarrollo regional de estrategias que fomenten la competitividad.
El Comité de Salud se preocuparía por la sustentabilidad financiera del Fonasa, pero no dejaría de darnos la tranquilidad de que tenemos un sistema de salud que provee servicios seguros a todos los grupos sociales.
No podría aventurar si el Comité de Empleo y Asuntos Laborales y Sociales se metería con la baja flexibilidad del mercado de trabajo, aunque seguro se quedaría conforme con el sistema de protección social existente.
El Comité de Comercio analizaría el grado de protección de los derechos de propiedad intelectual y no sabría hasta dónde podría llegar. También habrá que ver cuán alineados estamos con el Comité de Política Medioambiental y Comité de Químicos. Desde ya que cualquier ajuste para mejorar el uso eficiente y seguro de los recursos naturales y productos químicos, y reflejar el costo social de su uso, desperdicios y contaminación, es bienvenido.
Bienvenida sea cualquier mejora que nos imponga el Comité de Estadísticas para mejorar la calidad de los datos con metodologías y disponibilidad comparable con países de la OCDE. Lo mismo se aplica para la interacción con el Comité de Competencia, que busca asegurar aplicación de leyes de competencia, identificar y revisar políticas públicas cuyos objetivos pueden ser alcanzados con menos efectos anticompetitivos, que tal vez nos fuerce a ajustar nuestra institucionalidad en la materia.
Las exigencias más profundas llegarían con el Comité de Política Educativa que busca asegurar la calidad y eficacia de la educación. Para ello propone usar incentivos e información para guiar el desarrollo de habilidades, mejorar los resultados académicos y promover la equidad de las oportunidades educativas.
También llegarían exigencias relevantes desde el Comité de Gobierno Corporativo, en lo que tiene que ver con las empresas propiedad del Estado. Con certeza nos pedirían cumplir una serie de buenas prácticas de gobierno corporativo de las empresas del Estado y sobre las cuales es difícil no estar de acuerdo.
Si el ingreso a la OCDE tan solo nos forzara a avanzar de la mano de estos dos últimos comités en los que estamos más rezagados, sin duda que el proceso sería una gran inversión para el país.
[1] "Ser o no ser: Uruguay y los estándares OCDE" y "Ángeles y Demonios", en El Observador de Montevideo, 19/04/09 y 12/11/09.
[2] "Uruguay miembro de la OCDE: Un camino al desarrollo", Montevideo, 2016.
[3] "Uruguay miembro...", cit. p. 57 y ss, en capítulo preparado por el Ec. Ignacio Munyo.
[4] En Viajes y Países, Revista de Occidente, Madrid, 1959, p. 9 y ss.
